国家反垄断局正式挂牌 数字经济将成执法重点

2021年11月19日08:08:22国家反垄断局正式挂牌 数字经济将成执法重点已关闭评论

 国家反垄断局挂牌

 11月18日,在国家市场监督管理总局办公大楼,国家反垄断局正式挂牌。国家市场监管总局副局长甘霖成为国家反垄断局首任局长。

 自该局消息披露后,各界关注度持续升温。国家反垄断局的成立,一方面,执法体系升级,是促进平台经济健康发展、打造公平竞争市场环境的需要,另一方面或能在全球反垄断实践中分享中国经验,探索中国数字经济监管规则。

 机构设置浮出水面

 根据国家市场监管总局官网更新,甘霖分管的司局中新增竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司等三个新司局。

 公开信息显示,国家市场监管总局反垄断局原局长吴振国任反垄断执法一司司长,综合规划司副司长俞路任反垄断执法一司副司长;反垄断局原副局长周智高任竞争政策协调司副司长;反垄断原副局长徐乐夫任反垄断执法二司副司长。

 国家反垄断局甫一挂牌,国家市场监管总局官网即更新,上述三个新司局职责明确。

 竞争政策协调司负责统筹推进竞争政策实施,负责反垄断综合协调工作;牵头拟订反垄断制度措施和指南;组织实施公平竞争审查制度;负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作等。

 反垄断执法一司负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作;组织实施数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法等。

 反垄断执法二司负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查;开展数字经济领域经营者集中反垄断审查等。

 从三个司局的职责来看,竞争政策协调司负责竞争政策协调,监管重点为公平竞争审查制度与行政垄断等;反垄断执法一司聚焦于垄断协议和滥用市场支配地位的反垄断执法;反垄断执法二司则负责经营者集中反垄断审查工作。

 “原总局反垄断局的业务范围,由于业务量非常大,专业性很强,分设三个业务司分别负责有利于反垄断执法工作的顺利开展,也与其他法域的反垄断执法机构更为接近。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林向21世纪经济报道记者分析称。

 此次国家反垄断局的设置被业内视为反垄断执法体制的重要升级,执法力量将进一步强化。

 回顾我国反垄断执法实践可见,反垄断执法体系在不断完善,近年来得以迅速发展。2008年《反垄断法》正式实施后的10年间,反垄断执法由商务部(反垄断局)、国家发改委(价格监督检查与反垄断局)、国家工商行政管理总局(反垄断与反不正当竞争执法局)共同承担,分别负责经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断执法职责。

 多头执法,协调成本较高。2018年机构改革“三合一”,国家市场监管总局反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构。

 如今国家反垄断局的成立,意味着中国反垄断执法体系的强化和完善,反垄断执法资源进一步集中。人员编制接下来也将扩容,高素质、专业化的反垄断执法队伍正在组建。

 王先林告诉21世纪经济报道记者,其20年前参与反垄断立法时就建议设立独立的、权威的反垄断执法机构,一开始“三驾马车”与理想相距甚远。2018年“三合一”的机构调整和这次国家局的设立,预示着越来越向好的方向发展。

 回应重点领域竞争监管需求

 数字经济领域无疑将是重点监管领域。

 《中国互联网发展报告2021》指出,2020年中国数字经济规模达到39.2万亿元,占GDP比重达38.6%,保持9.7%的高位增长速度,成为稳定经济增长的关键动力。

 中国信通院发布的《平台经济与竞争政策观察(2021年)》中显示,从国内来看,截至2020年底,我国市场价值超10亿美元的数字平台企业达197家,较2019年增加23家;价值规模达3.5万亿美元,同比增长56.3%。

 快速发展的同时,平台经济的垄断、资本无序扩张等问题不容忽视,“自我优待”、“大数据杀熟”、强制“二选一”等破坏公平竞争的垄断行为,对市场竞争环境产生了不良影响。

 自2008年反垄断法生效以来,尚未有大型互联网企业因为垄断问题遭到监管部门的处罚。而去年底开始,对互联网平台的反垄断案件开始出现在公众视野。

 阿里被罚182亿、叫停虎牙斗鱼合并、美团被罚34亿等大案持续引起市场震荡。此外,21世纪经济报道记者梳理发现,市场监管总局去年起对超40起互联网领域未依法申报经营者集中案进行行政处罚,其中涉及阿里、腾讯、百度等。

 “下一步将围绕构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕,继续强化竞争政策基础性地位,加强重点领域竞争监管执法,持之以恒打造一视同仁、公平竞争的市场环境。”国务委员王勇11月16日出席第七届金砖国家国际竞争大会致辞时如此表示。

 从三个新司局机构的职责来看,数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法、数字经济领域经营者集中反垄断审查被单独列出。可见,数字经济将成为监管执法的重点领域。

 全球反垄断风暴里的中国模式

 “数字经济具有的高创新性、强渗透性、广覆盖性、边际效益递增性、外部经济性等特点,使得经营者的市场竞争行为更为复杂,这在客观上加大了监管和执法的难度。”王先林表示。

 其实在全球范围内,对数字经济的规制、对科技巨头的监管也都处于摸索过程中。

 欧盟是反垄断最前卫的“冲锋手”。去年12月发布的《数字市场法》和《数字服务法》草案,提出“守门人”概念,剑指苹果、谷歌、亚马逊、脸书等巨头。今年开始欧盟密集对苹果、谷歌等展开调查。4月份指控苹果应用商店规则滥用市场支配地位,扭曲音乐流媒体应用分发的竞争秩序,苹果或因此被处以其全球营收10%的罚款。6月,对谷歌开展新一轮调查,评估谷歌是否在在线广告技术服务方面偏袒自己从而违反了反垄断法。

 美国方面,国会众议院司法委员会于6月审议通过多项反垄断相关法案,着力推进反垄断改革,重塑美国科技巨头商业规范。联邦贸易委员会(FTC)对Facebook(现Meta)展开多轮反垄断诉讼;另一巨头亚马逊也面临华盛顿哥伦比亚特区总检察长卡尔·拉辛(Karl Racine)对其发起的反垄断诉讼……

 我国也在不断加大平台经济的监管力度,上述提到的大案引发海内外关注。

 立法与监管政策也在不断推进与突破。我国自去年起便推动反垄断法修订,修正草案中大幅提高了对相关违法行为的罚款数额,增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定,以及信用惩戒的规定。“双罚制”不仅处罚单位,而且处罚相关负责人,威慑效果更大。《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》与《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》等相关政策文件密集发布。

 “2021年是‘十四五’开局之年,也是反垄断工作‘大年’。”今年4月的全国市场监管系统反垄断工作会议如此定性。

 立法前沿化、监管常态化、执法严厉化,已成为全球对待平台巨头普遍态势。

 这轮反垄断风暴中,各大司法辖区也在不断加强自身执法力量。

 其实,中国反垄断执法机构此前长期面临执法力量不足、地位不高等问题。因此在这样的趋势下,急需充实反垄断监管力量,强化反垄断执法的技术支撑。国家反垄断局此番正式挂牌,一定程度上意味着机构的升级和队伍的扩大,适应反垄断需求。

 值得注意的是,我国反垄断执法采取行政主导模式,相关工作推进更为高效与快速。这次执法机构的升级,接下来执法模式的创新,对重点领域适应能力的提升,对数字经济领域规则的探索,值得期待,也将为全球提供中国经验。